专家认为，目前新疆棉花目标价格改革总体进展顺利，各市场主体基本适应了市场化运行机制，取得了初步成效，但各方面也反映了一些困难和问题。当前关键是要抓紧把补贴资金精确兑付到棉花种植者，下一步应立足我国棉花产业发展大局，对棉花目标价格政策进行全面系统评估，在此基础上完善操作办法、简化操作程序，积极稳妥推进我国农产品价格形成机制改革。
试点取得初步成效
棉花市场价格形成机制初步建立棉纺织企业经营状况趋于好转棉花加工领域出现资源优化整合
“棉花目标价格改革一个突出成效是理顺了棉花价格形成机制，籽棉价格、皮棉价格和国际棉价协同性明显增强，各市场主体市场意识明显加强。”中国科学院科技政策与管理科学研究所刘宇副研究员认为，棉花市场价格形成机制初步建立。
据介绍，在2013年实施临储政策时，几乎所有的皮棉都进了国储，籽棉收购价格波动幅度仅为每公斤几毛钱。改革后，加工企业直接和纺织企业对接，皮棉市场买方和卖方数量众多，接近于一个完全竞争市场，皮棉市场价格开始形成。籽棉收购价格也随着局地供求关系、国内外皮棉期现货价格同步波动，目前的波动幅度已经超过1元/公斤。刘宇认为，值得肯定的是，在这一情况下，新疆没有出现大范围惜售，棉花购销各环节的协调运行机制正在逐步适应改革需要。
目标价格改革的第二个成效是棉纺织企业经营状况趋于好转。2014年棉花价格由市场形成，加上政府对棉企用新疆棉、纱分别给予500元/吨、1000元/吨的运费补贴，纺织企业生产原料成本大幅下跌，经营状况普遍好转。有数据显示，2014年1～10月，新疆纺织行业固定资产投资同比增长1倍多，新增就业4万余人。另据海关进口棉纱数据，从2014年4月份起进口量开始下降，国产棉纱使用量增加。
市场价格形成机制的初步建立促进了棉花加工领域的资源优化整合。“加工企业要自己寻找买家，承担全部市场风险，一些没有竞争力的加工企业逐步退出市场，这对优化资源配置来说是好事。”刘宇表示。此外，新疆自治区在认定加工企业资质时，排除了一些信用质量不好、有拖欠农民款项和实力不强的，这也促进了资源优化整合。
当前需要重点解决三大问题
兑付补贴的难度加大棉花出疆运输组织化程度和涉棉企业避险能力较差传统棉区结构调整的任务很重
2014年是目标价格改革试点的第一年，专家提出，在试点过程中暴露出了一些问题需特别关注。
首先，受新政策实施与棉花受灾影响叠加等影响，兑付补贴的难度加大。
中国农业科学院农业经济与发展研究所所长秦富分析：一是由于今年籽棉收购价格低、部分地区因灾减产，加上部分地区棉农惜售，卖棉收入减少。二是棉花人工成本上涨，部分地区因灾复播使每亩约增加成本200元；拾花费上涨明显，部分地区“二茬花”、“霜后花”拾花费已逼近3元/公斤。三是个体售价与市场均价的差距导致棉农对新政策理解出现偏差。此外，皮棉销售进度较慢，轧花厂资金占用时间长、成本高，特别是新疆生产建设兵团反映资金回笼慢，可能影响对职工售棉款的二次结算。
其次，棉花出疆运输组织化程度和涉棉企业避险能力较差。往年新疆棉花每年80%以上都要运往内地，铁路部门直接与中储棉对接；改革后，轧花厂直接面向市场分散售棉，铁路运力很难组织协调。从棉花期货现货市场来看，国内企业利用期货有效管理风险相当不足，期货交易的投机性较强。
再次，传统棉区结构调整的任务很重。“新疆试点监测的市场价格为全疆平均价格，而北疆次优棉区由于籽棉单产低、质量较差，售价低于平均水平。同时，对内地棉区棉农每吨补贴2000元，棉农直接面临市场风险和调整种植结构的问题。”中国社会科学院农村发展研究所副研究员郜亮亮认为，如何既保证新老政策、新老体制平稳过渡，确保传统棉区棉花面积不过快大幅缩减、棉农收入不急速下滑，又能稳步推进农业结构优化调整、促进农民收入稳定增长，需要深入研究。
要综合施策，推进目标价格改革
尽快兑付棉农补贴资金促进新疆棉花外调和销售研究提升棉花产业的综合措施继续做好政策宣传解释以及政策总结评估相关工作
目前，棉花目标价格改革试点进入补贴兑付的关键阶段。秦富表示：“关键是把补贴资金精确兑付到棉花种植者。”试点地区应当做好三方面工作：一是做好补贴发放准备工作，重点核实好棉花交售量等数据，确保中央补贴资金到位后以最快速度精准兑付。二是处理好流转地补贴归属和二次支付售棉款问题，尽快完成种植证明调整等，确保补贴发放给实际种植者；兵团要认真梳理二次支付售棉款情况，确保两次支付及时到位。三是统筹用好补贴资金，在测算对各地州的补贴额时，要综合考虑市场价格、生产成本、因灾受损等因素和阿克苏地区三种试点模式。
要采取措施促进新疆棉花外调和销售。继续加强市场调控和舆论引导，引导纺织企业增加国产棉采购，提高疆棉外运组织化程度。有关部门要加强对棉花期货市场的监管，鼓励棉花加工经营企业通过期货市场进行套期保值，提高棉花期货市场的产业关联度和期现货市场的良性互动程度。
研究提升棉花产业的综合措施。“只靠目标价格还不足以提高新疆棉花的竞争力，如果政策保险、基础设施建设投入、科技研发与应用等跟不上，新疆棉花产业做大做强很难，特别是如果没有鼓励印染等环节的企业在新疆集聚发展的政策措施，新疆很难分享从原料生产到服装成品销售的产业利润。”刘宇认为，应统筹新疆与内地，研究建立生产、加工、销售为一体完整的棉纺产业，按照差异化原则支持新疆棉纺业发展。同时，应大力发展机采棉、推进棉花生产经营方式转变和完善棉花产销数据信息系统。
要继续做好政策宣传解释。新疆棉区应对个体售价与市场监测价的差距以及兵团场售棉款二次结算的补贴办法进行重点宣传，内地棉区要引导棉农适应市场变化主动调整种植结构。
专家还建议，做好政策总结评估工作。要通过政府层面工作总结和委托第三方开展独立评估的方式，立足我国棉花产业发展大局，对棉花目标价格政策进行全面系统评估。
