违法排污酿环境事件 既罚企业又罚负责人

　　7月1日召开的中央全面深化改革领导小组第十四次会议提出，开展领导干部自然资源资产离任审计试点，对造成生态环境损害负有责任的领导干部，不论是否已调离、提拔或者退休，都必须严肃追责。

　　笔者了解到，7月1日起实施的新修订的《广东省环境保护条例》（下称“新《条例》”）也将“自然资源资产离任审计”和“责任终身追究制”首次纳入地方环保法规。

　　除此之外，从启动到审议通过历经5年的新《条例》粤味十足，结合广东实际进行了创新，比如实施“双罚制”，对违法排污造成环境事件的除了罚企业，还处罚主要负责人，首次把设置跨区域审批机构、多项环境经济政策纳入地方法规，并增加按日计罚的种类，等等。

　　作为新《环保法》施行后全国首部与之配套的环境保护地方性法规，新《条例》将给我省生态环保与打击环境违法带来哪些变化？笔者为此采访了省环保厅相关负责人以及参与修法的专家。

　　严惩违法行为

　　按日计罚增加5种情形

　　一些“未批先建”的违法者想依靠既成事实，罚款数额又不高，而成为老赖的情况将大为减少

　　为破解“守法成本高、违法成本低”，按日计罚是新《环保法》的亮点之一。“而与新《环保法》中只提出了违法排污可按日计罚的条文相比，新《条例》增加了5种情形，力度更大。”广东省环保厅法规处参与新《条例》修订的邹宇告诉笔者。

　　据悉，为了衔接新《环保法》，新《条例》在2012年即将颁布时一度按下暂停键“回炉修改”，并最终历经三审在今年初通过。

　　根据新《环保法》“授权”：地方性法规可以根据环境保护的实际需要，增加按日连续处罚的违法行为的种类。对此，广东在新《条例》中增加的按日连续处罚行为的种类，包括：未经批准擅自拆除、闲置防治污染设施，重点排污单位不公开或者不如实公开环境信息，污染物集中处理单位不正常运行或者未经环境保护主管部门同意停止运行污染物集中处理设施，建设单位未依法提交建设项目环评文件或者环评文件未经批准擅自开工建设以及法律法规规定的其他行为等。

　　对于环保部门来说，如果责令停止或者改正上述违法行为，但企事业单位仍拒不停止或改正的，可以按照原罚款数额按日连续处罚。

　　特别是倒数第二种情况下，这意味着，一些“未批先建”的违法者想依靠既成事实，罚款数额又不高，而成为老赖的情况将大为减少。“环保部门今后除了可以责令其恢复原状，还可以通过按日计罚将其罚到‘肉痛’。计罚日从自责令停止或者改正的次日起开始计算。”省环保厅相关负责人说。

　　除了按日计罚，《条例》对环境污染的重罚并进行了量化亦值得关注。对一些直接损失难以认定的，照样可罚。

　　新《条例》明确，对违法排污造成环境事件的企业事业单位和其他生产经营者，如造成重大或者特大环境事件的，按照直接损失的30%处以罚款，并可以报经批准责令关闭。新《条例》还规定，直接损失无法认定时，对造成重大环境事件的处100万元罚款，对造成特大环境事件的处300万元罚款。

　　为了与新《环保法》衔接，新《条例》还新增了依法查封、扣押排污者违法排放污染物的设施等8条监管责任规定。

　　引入市场机制

　　环境经济政策首入地方法规

　　“经济政策的章节是新《条例》的一个亮点，也是首次专门辟一章节纳入地方性法规中，同时也是审议过程中争议最多的条款之一。”

　　除了罚款等行政手段，市场经济手段也被新《条例》纳入环境法治。

　　“国家鼓励投保环境污染责任保险”—作为国内试点多年的环境经济政策之一，环责险首次进入新《环保法》。而广东的新《条例》则进一步创新，专设一章共6条环境保护经济政策，强调运用各种经济手段鼓励和支持社会各界开展环境保护工作。

　　除了环责险，包括排污权有偿使用和交易制度、企业环境信用评价制度等我省近年已经试行的以市场手段促进环保的创新制度，也写进新《条例》中。

　　为降低生产者的经营风险，特别是为了使污染事故受害人获得及时、充分的赔偿，《条例》第六十一条要求建立和实施环境污染责任保险制度，鼓励和支持保险企业开发环境污染责任险，企事业单位和其他生产经营者投保环境污染责任保险。

　　“经济政策的章节是新《条例》的一个亮点，也是首次专门辟一章节纳入地方性法规中，同时也是审议过程中争议最多的条款之一。”邹宇介绍，以环责险的条款为例，从一审到三审，被多次提出删除，又保留，其原因是缺乏上位法的支持。目前的机动车交强险、船舶的油污染民事责任保险都是由法律规定强制购买的，但新《环保法》没有强制企业购买环责险，不过，推行环责险又是大势所趋。

　　所以，新《条例》在环责险的最后是如此表述—“在重点区域、重点行业依法实行强制性环境污染责任保险。”在实行强制的前面加上了“依法”两字。也就是说，将来有法可依的时候会强制，目前则是从建立、完善机制入手，以鼓励参与为主，希望能起到推动作用。

　　对此，专家指出，从国家目前的大趋势来看，经济政策章节的相关条款都具有一定的前瞻性。假以时日国家出台相关的法律时，经济政策章节中的条款就能马上起效，因此其走在了时代的前面。

　　“《条例》还对环境监测、污染物集中处理、生态激励型财政机制、工程环境监理等制度作出了规定，这些创新性制度设计，为环境保护领域全面深化改革提供了法律支撑。”省环保厅副厅长李晖表示。例如，《条例》还规定对生态优化区域实行以鼓励生态发展为基本导向的生态激励型财政机制。

　　新《条例》要求运用市场化的手段推动节能减排工作，通过阶梯式电价、水价，差别电价和惩罚性电价、脱硫电价和脱硝电价，以及排污权的有偿使用和交易手段提升企事业单位节能减排的积极性。

　　严格责任追究

　　双罚制与离任审计成利器

　　“这意味着政府决策或执行失误导致的环境损害问题，不管事隔多久，都要追责，相关责任人要为错误‘买单’。”

　　对于一些影响较大的环境事件，罚企业的钱或许对责任人自身影响不大，但新《条例》中的“双罚制”可望改变这种被动局面。

　　笔者了解到，所谓的“双罚制”即是除对违法排污造成环境事件的企业事业单位和其他生产经营者进行处罚外，还规定了对主要负责人和负直接责任人员的相关处罚，对重特大环境事件最高处以个人上一年度从本单位取得收入的50%的罚款。

　　“对个体工商户来说，罚企业跟罚个人区别不大，但如果是国有企业、事业单位出现环境违法行为，‘双罚制’对责任人的震慑力就凸显了出来，会直接明显影响其收入。”省环保厅相关负责人说。

　　企业要负起环保的主体责任，地方政府则需对区域的环境状况负责。

　　对此，新《条例》将“离任审计”也写进地方法规，其规定本省实行环境质量领导责任制和环境保护目标责任制，逐步开展和推行“自然资源资产离任审计”和“生态环境损害责任终身追究制”，落实任期及年度环境保护目标和任务。

　　“这意味着政府决策或执行失误导致的环境损害问题，不管事隔多久，都要追责，相关责任人要为错误‘买单’。”

　　此外，新《条例》还规定各级政府和相关部门如有发现环境违法行为不予查处等10种行为之一，造成严重后果的，对直接负责的主管人员给予撤职或者开除处分，其主要负责人应当引咎辞职。

　　笔者了解到，早在2013年年底，中组部《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》就提出，对造成生态破坏的，已经离任的也要追究责任。去年7月，由中纪委、中组部、审计署等七部门联合印发的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》明确提出要把“生态环境保护”纳入了对地方各级党委主要领导干部经济责任审计的主要内容之中。

　　“事实上，广东已经开始对上述中央以及国务院有关精神、以及新《条例》付诸实践并细化。”相关人士表示，省政府办公厅在转发国务院办公厅关于加强环境监管执法的通知时明确规定，各地政府主要领导干部离任时，审计机关要对其执行环境保护法律法规和政策、落实环境保护目标责任制等情况进行严格审计。

　　打破区域藩篱

　　设立跨行政区划环境资源审判机构

　　“建立与行政区划适当分离的环境资源案件管辖制度，设立跨行政区划环境资源审判机构，审理跨行政区划环境污染案件。”

　　生态系统是不可分割的整体，水、空气等环境因素具有流动性，跨行政区划的污染屡见不鲜，打破环保以邻为壑的呼声由来已久。

　　“建立与行政区划适当分离的环境资源案件管辖制度，设立跨行政区划环境资源审判机构，审理跨行政区划环境污染案件。”新《条例》中第十九条的规定甫一出台，就受到社会各界广泛关注。

　　“赞成54人，弃权8人，赞成人数已超过常委会组成人员半数，通过！”今年1月13日，广东省十二届人大常委会62名委员对新《条例》第十九条—“设立跨行政区划环境资源审判机构”进行单独表决。这是广东人大首次对重要条款进行单独表决，也创全国之先。

　　“这条规定能够打破地方保护主义，对广东省的环境保护工作和司法体制改革都有促进意义。”广东省人大常委会法工委行政法规处负责人说。

　　目前，广东真正的环境污染案件数量仍不多，其中民事案件和行政案件占较大的比重。广东省高院相关负责人在新《条例》宣贯会上介绍，珠三角的经济发展水平比较高，环境民事案件会比较多。以佛山为例，近三年来佛山的民事案件、环境资源类的民事案件767宗，刑事案件只有67宗。

　　针对广东各地环境污染案件分布情况的区别，跨行政区划审判机构的设置也必须有所区别。笔者从《条例》宣传贯彻实施座谈会上获悉，对于涉及海洋资源的污染问题，广东将准备借助广东海事法院，设立专门的环境资源的审判机构，指导广东整个海域所有的环境资源案件审理；其余的资源类案件及涉及非海面领域的资源类案件，将在粤东、粤西及珠三角这三个地方各指定一个中级法院来进行集中管治。

　　“在这四个中级法院之下再指定四个基层法院，有一些案件可以指定他们作为一审案件来管辖，但同时在城区的一些人民法庭，也可以把他改造成专业的环境资源类法庭来进行案件的审理。”该负责人说，未来还将在省法院的机关设立一到两个专门的合议庭来指导全省的这类案子的审理。

　　观察

　　部分新规仍待细化

　　从2011年广东省十一届人大四次会议“1号议案”建议修订旧《条例》，到从广东省人大立项，广东省环保厅调研、起草，到征求21个地级市和省直各部门的意见，再到广东省政府相关部门再次征求意见并在常务会议上通过，然后送人大讨论……每一次的审议都经过复杂而严谨的程序。据了解，新《条例》在修订过程中经历了三次审议，而一般地方性法规通常是“两审”而过。

　　新《条例》是各级人大、人民政府、环保以及其他相关部门智慧与汗水的汇聚，是无数个日以继夜与激烈交锋的结晶。今年是新《环保法》与新《条例》实施的元年，笔者从省环保厅了解到，全省将开展“环境法治年”活动，加强依法行政、严格执法监管，出重拳、用重典、零容忍，严厉打击环境违法行为。

　　省环保厅相关负责人介绍，在新《条例》实施过程中，将修订完善环境行政处罚自由裁量权裁量标准，规范行政执法行为。同时加强新《环保法》和新《条例》的配套立法，积极推进饮用水源保护、大气和固体废物污染防治等地方性法规的修订工作，完善配套政策措施。

　　据悉，新《条例》中涉及的自由裁量权在实际操作中如何拿捏，已引起了环保部门关注。如按日计罚中包含“法律法规规定的其他行为”。这里面的其他行为是指哪些行为，就存在环保部门执法中的自由裁量权问题，或者需要人大出台细则解释。又如“重点排污单位不公开或者不如实公开环境信息的”也可以实施按日计罚，这里面多长时间不公开才属于按日计罚范畴，整改时间是否纳入等，都需要进一步解释。

　　此外，新《条例》中要求逐步开展和推行的“自然资源资产离任审计”和“生态环境损害责任终身追究制”执行起来也有待细化。有专家就建议，在当前“先任命、再审计”占据主流的情况下，环保离任审计这种事后监督要真正发挥作用，不但要有专门的审计队伍、严格的审计程序以及具体的审计范围、目标，而且要强化审计结果的运用。如果在审计中发现落实环境质量领导责任制和环境保护目标责任制存在问题，要依据相关规定终身予以追责。只有如此，环保离任审计才会成为党政领导干部的“紧箍咒”。

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